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关于邹至庄

中国社会福利如何提供与分配?

美国普林斯顿大学教授邹至庄:中国的市场经济和社会福利发展历史如何?建立社会福利有三个关键:谁负责推行福利工作,如何决定福利范围,如何筹措费用。

  我在前一篇文章《市场经济所得如何分配?》中,讨论市场经济的发展怎样会影响所得分配。本文先回顾中国的市场经济和社会福利发展的历史,再讨论政府对社会福利的权责。

  自从中华人民共和国建立以来,政府对社会福利的供应可分三个时期:计划经济时期、经济体制改革初期和市场经济成熟后的时期。在计划经济时期社会福利都是由政府或集体供应,在农村的各种社会福利是由公社供应如医疗、职业与养老等。在城市内则由国营企业保证职工固定的工作,供给他们医疗服务和退休后的生活费用。

  经济体制改革开始以后,农村实行承包责任制使农民富有起来。但是随着公社的组织解散了,赤脚医生从事私人营业,农民失去了医疗服务和老年的生活保障。有人说中国经济体制改革后人民生活最大的损失是农民失去医疗的供应。城市内的国营企业获得自主权后,工人的铁饭碗被打破,有些工人失业,需要自己去找工作。

  市场经济开始建立后约20年,中国政府一方面深化经济改革,在1998年建立了国有企业的股份制。另一方面开始建立重要的社会福利项目。包括1997年的企业职工养老保险,1997年公布的农村医疗制度和1998年企业职工的医疗保险等。在2009年,中国政府计划扩大医疗保险的范围,增加保险的人数到9亿人,同时增加给于每人保险费到120元。

  2015年1月,中国政府公布了全国居民养老金的政策。针对社会福利的需要,保证老人消费的水平。基于现有的农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立一个统一的城乡居民基本养老保险制度。在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的养老保险制度保持一致。资金来源包括个人缴、集体助、政府补三方面。经费方面,中央财政按基础养老金标准,对中西部地区给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。地方政府为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费,更鼓励公益慈善等社会组织为个人缴费提供资助。

  建立社会福利有三个相关的重要问题:首先,谁负责推行福利工作,其次如何决定福利范围,最后如何筹支付福利费用。

  第一,在中国内地和香港的传统社会,医疗、养老和失业的费用和双关的保险经费大部分由个人和家庭负担。如果政府决定承担这些社会福利,也应让私营企业同时参与,以增加供应的竞争与效率。各种社会福利可由政府与私营企业同时供应,以扩大福利的范围和提高福利的质量。

  其次,关于福利的范围,如果福利是由私营企业供应的,福利的种类和价格便会象其他的消费品由市场决定。如果是由政府供应的,政府在决定福利范围时可用各种方式征求人民的意见。还应让私营企业参加供应以获知社会的需要。

  最后,如果社会福利是由私营企业供应的,所需的费用便是福利的价值,有如一般货物的价值,由市场决定。如果是由政府供应的,政府同时须要决定福利的范围和支付福利费用的方案,这是政府决定收支问题之一。还有很多其他项目也须要政府决定它的供应与经费来源,包括基础设施。有些基础设施,政府也可以让私营企业承包。例如从香港到广州的第一条高速公路是由私营企业建筑的。

  上面讨论政府制定的各种社会福利政策,在实现之中也要留意制定的政策常有实施的困难,不能假定所有制定的社会福利政策都能实现。